Réforme des retraites : Pourquoi le 49.3 ne résout pas tout pour le gouvernement

Une manifestation anti-49.3 devant l’Assemblée nationale, le 29 février 2020. — FRANCOIS GUILLOT / AFP

  • L’exécutif a décidé d’utiliser le 49.3 pour faire adopter, sans vote, son projet de loi de réforme des retraites à l’Assemblée, où LREM et le MoDem détiennent pourtant la majorité des sièges.
  • Cette procédure ne signe toutefois pas la fin de l’âpre bataille parlementaire menée par les oppositions : deux motions de censure ont été déposées et seront débattues ce mardi, et le débat sur le projet de loi organique se poursuit.
  • En outre, le Sénat doit encore examiner le texte. Mais l’exécutif compte toujours promulguer sa réforme avant l’été.

Il aura fallu attendre l’article 8 pour que le gouvernement mette fin à un faux suspense. Le Premier ministre, Edouard Philippe, est venu à l’Assemblée ce samedi pour annoncer le recours au 49.3 sur la réforme des retraites. Après 15 jours de débats souvent tendus, les députés avaient encore 57 articles et des milliers d’amendements et de sous-amendements à examiner.

Que va-t-il se passer désormais à l’Assemblée ? Les débats sont-ils finis et la réforme des retraites est-elle adoptée ? 20 Minutes vous explique tout.

Qu’est-ce que la procédure dite du « 49.3 » ?

La Constitution permet au gouvernement d’engager sa responsabilité sur un texte. Dans ce cas de figure, prévu par le troisième alinéa de l’article 49, le projet de loi est adopté en l’état – sans débat dans l’Hémicycle, donc – sauf si une motion de censure est votée pour faire tomber l’exécutif. A noter que le gouvernement ne peut avoir recours au 49.3 que sur un seul texte par session parlementaire (généralement d’octobre à juin).

Dans le cas de la réforme des retraites, Edouard Philippe a déclenché la procédure ce samedi, entraînant l’interruption immédiate des débats. Les discussions parlementaires s’enlisaient depuis deux semaines face à la pluie de sous-amendements déposés par La France insoumise et les communistes, justifiant ce commentaire du Premier ministre à la tribune : « Je n’ai pas le sentiment que notre démocratie puisse se payer le luxe d’un tel spectacle. »

Dans la foulée, les groupes de gauche (PS, LFI, PC) et les députés LR ont déposé deux motions de censure ce samedi. Celles-ci n’ont pas de chance d’être adoptées, les élus LREM et MoDem étant largement majoritaires au Palais-Bourbon.

Comment va se dérouler la journée de mardi à l’Assemblée ?

Le président de l’Assemblée nationale et les présidents des groupes parlementaires ont validé ce lundi le calendrier des prochains jours. Les motions des censures seront donc examinées ce mardi en fin d’après-midi dans l’Hémicycle (Jean-Luc Mélenchon défendra la motion de censure de la gauche, tandis que Damien Abad prendra la parole au nom des députés LR).

Si la probabilité d’adoption de ces motions de censure est nulle, elles pourraient néanmoins rassembler au-delà de leur camp. Jean-Luc Mélenchon a, par exemple, d’ores et déjà annoncé qu’il voterait celle de LR. Même si cette dernière sera « une motion de propositions » sous forme de contre-projet, comme l’a indiqué Damien Abad. Les débats devraient s’étirer jusque tard dans la soirée.

Quel est le texte que le gouvernement veut faire adopter ?

Le gouvernement a engagé sa responsabilité sur un texte largement réécrit – « profondément enrichi », a même vanté Edouard Philippe devant les députés. L’exécutif a intégré plus d’une centaine d’amendements : les siens, par exemple sur la « clause à l’italienne », ceux de la majorité (LREM et MoDem), mais également quelques amendements de l’opposition. Il a ainsi ajouté plusieurs articles, comme le montre la version du texte publiée samedi sur le site de l’Assemblée. Mais le texte « reste ouvert », a assuré le Premier ministre.

Après le 49.3, les discussions se poursuivront en effet au Sénat, mais également avec les partenaires sociaux « sur la pénibilité […], sur le financement et sur la gouvernance [du futur régime universel de retraites], notamment dans le cadre de la conférence de financement », a-t-il fait valoir. Surtout, le gouvernement a assuré que le texte serait amendé en fonction des résultats de cette même conférence, qui doit rendre ses conclusions à la fin du mois d’avril.

Mais alors, la réforme sera-t-elle définitivement adoptée ce mardi ?

Non, loin s’en faut. Le texte reviendra à l’Assemblée, après avoir été examiné au Sénat, sans doute au mois d’avril. De plus, la réforme des retraites comporte un volet organique, c’est-à-dire qui touche à l’organisation des pouvoirs publics. Pas de 49.3 possible sur ce texte, car le gouvernement, on l’a dit, ne peut l’utiliser que sur une seule loi au cours d’une session parlementaire. Le projet de loi organique continuera donc d’être débattu, à partir de ce mercredi à 15h à l’Assemblée.

Les discussions pourraient-elles s’enliser, comme cela a été le cas sur le texte ordinaire ? Oui, car les insoumis ont d’ores et déjà déposé de nombreux sous-amendements. Mais le projet de loi organique est beaucoup plus court et ne contient que cinq articles. « Il a fallu quinze jours aux députés pour adopter sept articles de la loi ordinaire, avec des centaines d’amendements et de sous-amendements. En une semaine, la loi organique peut être examinée », prédit Michel Lascombe, professeur de droit constitutionnel à Sciences Po Lille.

Quand le texte sera-t-il examiné au Sénat ?

Le 49.3 ne permet de supprimer le débat qu’à l’Assemblée. Le projet de loi ordinaire va donc être examiné normalement au Sénat dès le mois d’avril. Il passera d’abord en commission avant d’être débattu en séance publique. Les sénateurs peuvent déposer des amendements et sous-amendements, comme les députés, mais il est n’est pas certain que la stratégie des députés LFI et GDR se répète au Palais du Luxembourg.

« Ce n’est pas dans la tradition du Sénat », rappelle Michel Lascombe. Il n’y a pas d’élus insoumis au sein de la Haute-Assemblée. Quant aux communistes, « on se calera un peu moins sur ce que nos camarades ont fait à l’Assemblée, dit Eliane Assassi, présidente du groupe. On ne déposera pas 50 amendements, mais pas 19.000 non plus ! » En revanche, la droite, majoritaire, pourrait modifier profondément le texte.

Si le 49.3 n’est pas possible au Sénat, le gouvernement pourrait dégainer l’alinéa 3 de l’article 44 de la Constitution, dit du « vote bloqué ». Ce 44.3 permet à l’exécutif de soumettre un texte « par un seul vote » dans la version de son choix. Mais avec 24 sièges sur 348, LREM est loin de la majorité absolue au Sénat, dominé par Les Républicains (144).

Et ensuite ?

Une fois l’étape du Sénat passée, le texte reviendra à l’Assemblée. Le gouvernement pourra, si les débats s’enlisent à nouveau, utiliser le 49.3 sur le projet de loi ordinaire. « L’objectif est toujours d’adopter la réforme avant l’été », assure l’un des rapporteurs, le député MoDem de la Vienne Nicolas Turquois.

Un 49.3, c’est risqué pour le gouvernement ?

Oui et non. Les deux motions de censure déposées par la droite et la gauche n’ont aucune chance d’être adoptées et de faire tomber le gouvernement. Mais le 49.3 n’est pas sans conséquences politiques et sociales. Un sénateur LREM a déjà claqué la porte du groupe dimanche en signe de protestation. Sur le front social, l’intersyndicale appelle à des actions mardi. Les discussions entre le gouvernement et les partenaires sociaux, qui se poursuivront jusqu’en avril, ne devraient pas être facilitées par le 49.3.

A deux semaines du premier tour des élections municipales, le gouvernement pourrait-il aussi en faire les frais dans les urnes ? Les permanences de plusieurs candidats LREM ont été dégradées dès ce week-end, dont celles d’ Edouard Philippe, au Havre, et de  Gérald Darmanin, à Tourcoing.​

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