Immigration : « Une nouvelle loi réduira les droits des étrangers », estime Serge Slama, professeur de droit public

A peine quatre années se sont écoulées depuis la promulgation de la loi asile et immigration, dite loi Collomb. Mais le nouveau ministre de l’Intérieur n’avait pas encore donné son nom à un texte de loi. Cela sera sans doute chose faite à la rentrée. Gérald Darmanin a annoncé sur RTL, la semaine dernière, la présentation, en septembre, d’une loi pour lever « toutes les réserves » législatives empêchant l’expulsion du territoire des étrangers délinquants.

L’hôte de la place Beauvau s’est, au passage, félicité des progrès faits « depuis deux ans » pour faire appliquer les OQTF (ordonnances de quitter le territoire français), convenant qu’il restait des améliorations à apporter dans ce domaine. En 2020, moins de 10 % des OQTF ont été appliqués. Comment l’expliquer ? Et que changerait vraiment ce projet de loi concernant l’expulsion des étrangers délinquants ? Pour le savoir, 20 Minutes a interrogé Serge Slama, professeur de droit public à l’université de Grenoble-Alpes.

Gérald Darmanin a annoncé une loi pour lever « toutes les réserves » législatives empêchant l’expulsion du territoire des étrangers délinquants. De quoi s’agit-il ?

Ces expulsions concernent des étrangers qui sont, le plus souvent, installés en France depuis longtemps ou ont d’importantes attaches familiales en tant que conjoints de Français, parents d’enfants français par exemple. Ils bénéficient généralement d’une carte de résident. On leur reproche des faits de délinquance ou un trouble caractérisé à l’ordre public (terrorisme, radicalisation…) pour justifier la mesure d’expulsion. Dans le jargon associatif – repris récemment par le ministre de l’Intérieur lui-même – ces mesures sont désignées comme une « double peine » car ces étrangers sont expulsés en plus d’avoir purgé une peine de prison.

De longue date, certaines catégories d’étrangers sont protégées en tout ou en partie, contre ces mesures d’expulsion dans le Code des étrangers, soit parce qu’ils ont des attaches familiales avec la France, soit parce qu’ils sont arrivés jeunes en France ou qu’ils sont mineurs. Ces protections qui sont anciennes ont été renforcées par la loi « Sarkozy » en 2003. Nicolas Sarkozy avait en effet prétendu avoir aboli la « double peine ». Le projet Darminin consisterait à réduire ou supprimer du Code des étrangers ces catégories protégées – ce qui est déjà possible pour des expulsions en urgence absolue, sauf pour les mineurs.

Est-ce faisable facilement ?

Dans l’absolu, le législateur peut le faire. Mais il y a quand même un obstacle important : le droit de mener une vie familiale normale garantie par la Convention européenne des droits de l’Homme et la Constitution française. En réalité, la plupart des étrangers protégés par la loi française le sont aussi par l’article 8 de la CEDH. Ce n’est donc pas aussi simple que ça de supprimer ces protections. Elles peuvent évoluer, bien sûr. On l’a vu dans le passé, la loi séparatisme a réduit les protections en cas de polygamie. D’autres lois avaient déjà permis d’expulser plus facilement des étrangers tenant des discours – notamment des prêches – provoquant à la haine ou à la discrimination ou dans des cas de violences intrafamiliales.

Avec le projet Darmanin, il s’agirait de réduire les protections, notamment pour les étrangers arrivés en France avant l’âge de 13 ans. Ces derniers ont des attaches solides avec notre pays. Enfants d’immigrés, ils ont souvent des frères et sœurs nés sur le territoire et qui sont Français. Généralement, c’est une catégorie assez bien protégée par la Convention européenne des droits de l’homme. La loi peut évoluer mais je pense que la marge de manœuvre est assez étroite pour respecter la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

Sait-on combien de personnes sont concernées ?

On ne sait pas exactement. Il y a un rapport annuel statistique du ministère de l’Intérieur sur l’immigration, mais les derniers ne contiennent pas le nombre de mesures d’expulsion prises. Gérald Darmanin évoque 3.000 « étrangers délinquants expulsés » en deux ans mais sans préciser s’il ne s’agit que d’arrêtés d’expulsion ou aussi des obligations de quitter le territoire français ou des interdictions du territoire français, prononcées par des juridictions pénales. Quoi qu’il en soit, il semble que leur nombre ait augmenté ces dernières années en lien avec le terrorisme, la radicalisation…

En 2020, moins de 10 % des OQTF, obligations de quitter le territoire français, ont été appliquées. Comment l’expliquer ?

L’OQTF, est une mesure d’éloignement prise par une préfecture à l’encontre d’un étranger soit parce qu’elle lui a refusé le séjour, soit parce qu’il est en situation irrégulière. Près de 100.000 OQTF sont adoptés chaque année. Mais en pratique, il n’y en a que 10.000 à 15.000 qui sont exécutées. Ce n’est pas un problème nouveau. Il y a plusieurs causes de non-exécution des OQTF.

Il y a des problèmes structurels. Assez souvent, c’est un problème de laissez-passer consulaires que certains États, comme l’Algérie, délivrent très peu. Cela n’a donc rien à voir avec la loi française : c’est un problème de négociation avec les pays d’origine et de refus de certains pays de reprendre leurs nationaux. Une nouvelle loi n’y changera rien.

Quels autres problèmes empêchent l’exécution des OQTF ?

Il a parfois des problèmes administratifs, de places en rétention, de billets d’avion, d’organisation… Mais il y a aussi des libérations ordonnées par des juges, le juge administratif ou le juge judiciaire, s’ils constatent un problème de procédure ou des illégalités.

Une nouvelle loi ne pourra donc pas améliorer les choses ?

On a déjà une demi-douzaine de lois qui ont tenté d’améliorer l’exécution des OQTF et ça n’a pas changé grand-chose. Je suis absolument persuadé qu’après la loi Darmanin, l’efficacité des mesures d’éloignement n’augmentera pas substantiellement car cela a déjà été le cas pour les lois Besson, Hortefeux, Valls, Collomb ou autres. En réalité, une nouvelle loi ne visera pas à augmenter leur efficacité mais à réduire les droits des étrangers.

Que faudrait-il faire alors ?

Si on veut augmenter le taux d’exécution des OQTF, il faut en prendre moins. Il faudrait être certain de pouvoir exécuter l’OQTF avant de la prendre, notamment être sûr d’obtenir un laissez-passer consulaire. Sinon ça ne sert à rien – sauf à produire de l’irrégularité.

Aujourd’hui, si un étranger fait une demande de titre de séjour à la préfecture, et qu’on la lui refuse, on lui notifie en même temps une OQTF dans la même décision. Mais il peut faire un recours devant le tribunal administratif. Et là, on part pour plusieurs mois de contentieux. En réalité, au moment où l’OQTF devient définitive, il s’est passé quasiment un an. Et la situation a pu évoluer. Le problème est là : les OQTF sont prises trop tôt dans la procédure. La solution est simple, il faut fabriquer moins de « sans papiers ».