COP27 : Quel est ce nouveau fonds sur les « pertes et dommages », et pourquoi tout reste à faire ?

Pas un pas de plus sur la sortie des énergies fossiles. Pas de progrès non plus sur les engagements à réduire les émissions de gaz à effet de serre. La COP27 qui s’est achevée samedi à Charm el-Cheikh, en Egypte, aurait pu tourner au fiasco total. Mais il y a tout de même un chapitre qui permet de parler d’un bilan en demi-teinte : celui des « pertes et dommages ».

Dans la décision finale de ce sommet de l’ONU sur le climat, les quelque 200 pays représentés reconnaissent le besoin urgent et immédiat de nouvelles ressources financières sur cet enjeu, notamment en lui dédiant un nouveau fonds spécifique.

A la COP15 de Copenhague, en 2009, les pays du Nord avaient promis de réunir 100 milliards de dollars par an, à compter de 2020, pour aider ceux du Sud sur l’atténuation et l’adaptation au changement climatique. Soit les impératifs de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de se préparer aux conséquences à venir du changement climatique. Une promesse non tenue à ce jour, au passage.

A ne pas confondre avec atténuation et adaptation

Les « pertes et dommages », c’est autre chose encore. « Cela fait référence aux impacts irréversibles liés au changement climatique, ceux qui sont déjà réels et qu’on ne pourra éviter », cadre Fanny Petitbon, experte climat à Care France.  « Ce nouveau mécanisme aurait pu être utilisé pour financer les reconstructions au Pakistan après les inondations historiques de ces derniers mois », illustre Elise Naccarato, responsable de campagne climat chez Oxfam France. On peut aussi l’imaginer pour les ouragans, canicules, feux de forêts et autres événements météorologiques extrêmes imputables au dérèglement climatique et frappant les pays vulnérables. Fanny Petitbon y ajoute les phénomènes à occurrence lente, comme la montée du niveau des mers, qui a déjà ces conséquences. Jusqu’à contraindre des états insulaires du Pacifique à engager des processus de migrations de leurs populations.

Autrement dit, les pertes et dommages recouvrent un spectre large d’impacts irréversibles, et les études les plus abouties chiffrent à 580 millions de dollars la somme à réunir par an, d’ici à 2030, pour y faire face, rien que pour les pays en développement. A Charm el-Cheikh, on n’est pas allé jusqu’à ce degré de précision… Difficilement imaginable dans ce cadre de négociations si contraint que sont les COP, glissent tant Elise Naccarato que Christian de Perthuis, fondateur de la chaire Economie du Climat à l’université Paris Dauphine.

Un blocage vieux de trente ans

Toutefois, Fanny Petitbon ne minimise pas une « avancée majeure ». « Voilà plus de trente ans que les petits états insulaires demandaient des financements dédiés aux pertes et dommages et exhortaient les pays développés à prendre leurs responsabilités », retrace-t-elle. Même la grande communion à la COP21, en 2015, n’avait pas permis d’aller jusque-là. Dans l’accord de Paris, les pays les moins avancés avaient bien obtenu qu’un article – le 8 – soit dédié aux pertes et dommages quand les pays du Nord refusaient jusque-là de séparer le sujet de celui de l’adaptation. Mais les Etats-Unis avaient obtenu dans la foulée que cet article 8 ne donne pas lieu à une « clause de compensation ». Une façon de se protéger d’éventuelles obligations à allouer des fonds au titre de ces pertes et dommages et de reconnaître une dette climatique des pays riches.

Sept ans plus tard, le contexte a radicalement changé. « Les impacts déjà réels du réchauffement climatique sont de plus en plus visibles, et donc de plus en plus difficiles à ignorer dans les négociations internationales », pointe Christian de Perthuis. En parallèle, la confiance entre les pays du Nord et ceux du Sud n’a cessé de s’étioler ces dernières années, sur fond de promesse non-tenue des 100 milliards, mais aussi d’accaparement des vaccins contre le Covid-19 par les pays riches.

« Petit à petit, d’un sujet englué dans des discussions très techniques, les pertes et dommages sont devenus un enjeu politique, reprend Fanny Petitbon. A Charm el-Cheikh, les pays du G77 + la Chine, coalition de 134 pays en développement, sont parvenus à remettre le sujet sur le tapis. Non sans mal. En témoignent les 40 heures de négociations nécessaires pour faire ajouter les pertes et dommages à l’ordre du jour de cette COP. Et si en deuxième semaine, le front des pays du Nord a fini par se fêler, « les petits états ont été jusqu’à lancer un ultimatum, assurant qu’ils bloqueraient tout accord de décision finale s’il ne contient pas la création de ce fond », raconte Fanny Petitbon.

Quels pays financent ? Lesquels en bénéficient ?

Mais cet engagement à créer un fonds sur les pertes et dommages n’est qu’une première étape. Reste à se pencher sur les détails, et ils sont de taille. C’est l’objet, en partie, du « comité de transition » composé de 24 Etats – 14 en développement et 10 développés –, que la COP27 a aussi mis sur pied. Sa mission sera de faire des recommandations, débattues à la COP28, pour opérationnaliser ce fonds. Christian de Perthuis et Elise Naccarato voient au moins deux questions fondamentales à résoudre d’ici là : Quels pays financent ce fonds, et lesquels en bénéficient ?

Sur la première, « l’enjeu est de savoir si on limite aux pays considérés comme développés dans la Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique (Cnucc), soit les 26 présents dans l’OCDE en 1980, détaille le professeur d’économie. Ou si on y associe, comme plaide l’UE, d’autres qui contribuent pleinement au réchauffement climatique. ». Une demande d’élargissement qui vise essentiellement la Chine. 

Sur la deuxième question, « la décision finale de la COP27 voit assez large en mentionnant comme potentiels bénéficiaires les pays en développement et pas seulement les moins avancés, poursuit Elise Naccarato. Cela permet d’inclure des pays qui ont très peu contribué à la crise climatique mais qui en subissent les premiers les conséquences ». Mais là encore, des pays du Nord tiquent.

L’urgence à remettre à plat la finance climat ?

Un autre enjeu sera de fixer les sommes à réunir. Cette fois, la question n’est pas tant pour ce comité de transition « Ce sera très vraisemblablement dans le cadre du nouvel objectif collectif sur la finance climat, dont les négociations doivent aboutir d’ici à 2025 », estime Fanny Petitbon. C’est la suite des « 100 milliards », une estimation des besoins qui date d’il y a treize ans et qu’il convient de réactualiser, en prenant en compte l’accélération du changement climatique, mais aussi donc cette nécessité d’inclure les « pertes et dommages ». » L’experte « climat » de Care France renvoie alors au rapport Stern [du nom de son auteur principal, l’économiste Nicholas Stern], publié lors de la COP27. Il évalue à plus de 2.000 milliards de dollars par an les fonds à réunir d’ici à 2030 pour permettre aux pays en développement de faire face à l’attenuation, à l’adaptation et aux pertes et dommages.

Colossal. Toutefois, Fanny Petitbon et Elise Naccarato invitent à ne pas se bloquer sur ce montant, mais sur ce qu’il implique : la nécessité de trouver de nouvelles sources de financement pour le climat. Taxes sur l’extraction des énergies fossiles ? Sur les superprofits des compagnies du secteur ? Sur les émissions du secteur aérien ? Autant de pistes qui reviennent régulièrement sur la table.