Les mutuelles : un statut à réformer ? « Ce système fonctionne, il est économiquement rentable »

Les mutuelles sont nées au 19e siècle en pleine révolution industrielle lorsque des ouvriers et ouvrières ont décidé d’ouvrir des cagnottes de solidarité pour soutenir les familles des collègues tombant malades ou décédant. En 1990, la loi consacre le rôle juridique des mutuelles en précisant que « Les mutualités sont des associations de personnes physiques qui, dans un esprit de prévoyance, d’assistance mutuelle et de solidarité, ont pour but de promouvoir le bien-être physique, psychique et social. »

Les mutuelles voient le jour au 19e siècle, durant la révolution industrielle. Des ouvriers et ouvrières choisissent de créer des cagnottes de solidarité afin de soutenir les familles de collègues confrontés à la maladie ou au décès. Ces initiatives sont désignées par le terme de « caisses de secours mutuels ». Au fil du temps, ces cagnottes collectives se diversifient et s’organisent en fonction des fondements de la société d’alors : les paroisses pour le monde chrétien et les syndicats pour le milieu socialiste.

L’origine des mutuelles repose donc sur un modèle populaire et volontaire, où tout le monde n’est pas en mesure d’y participer. « Au début, la relation avec l’État belge était marquée par une grande méfiance, et même une hostilité, vu qu’elles étaient liées au mouvement émancipatoire des travailleurs, un mouvement social qui, dans l’état libéral de l’époque, n’était pas bien accueilli », souligne Freek Louckx.

### Une confiance progressive de l’État

Initialement, les premières lois encadrant les mutuelles visent à contrôler ces organismes. Au fil des années, l’État commence à percevoir les bénéfices de ces caisses de solidarité. Les zones où ces caisses de secours mutuels fonctionnent efficacement bénéficient d’une certaine paix sociale. L’État modifie alors sa stratégie et commence à soutenir ces organisations par le biais de subsides, tout en gardant un certain contrôle. Cela se déroule en 1894.

Petit à petit, les différentes caisses de solidarité existantes vont s’organiser selon des courants philosophiques : l’union des mutualités chrétiennes, neutres, socialistes et libres en 1914.

### Le passage à l’assurance obligatoire

À l’issue de la Seconde Guerre mondiale, un arrêté-loi est signé à Bruxelles, établissant les fondements de la sécurité sociale belge. Une assurance santé obligatoire est mise en place pour couvrir les périodes d’incapacité et de maladie des travailleurs ainsi que les congés de maternité. L’application de cette assurance est attribuée aux mutuelles. Ce changement marque une nouvelle conception : on passe d’une solidarité créée par le peuple sur une base volontaire à une assurance obligatoire sous le contrôle de l’État.

« L’ambition du gouvernement à cette époque-là était encore beaucoup plus large : c’était de couvrir toute la population pour les soins de santé. Mais on a commencé un peu modestement avec les travailleurs salariés », explique Freek Louckx. Confronté à des contraintes budgétaires, le modèle évoluera vers une assurance obligatoire de base ne couvrant pas tous les frais, ainsi que des assurances complémentaires, d’abord uniquement proposées par les mutuelles.

### Promouvoir le bien-être sans but lucratif

Le statut juridique des mutuelles est définitivement établi dans la loi de 1990, solidifiant leur statut unique : « Les mutualités sont des associations de personnes physiques qui, dans un esprit de prévoyance, d’assistance mutuelle et de solidarité, ont pour but de promouvoir le bien-être physique, psychique et social. Elles exercent leurs activités sans but lucratif. »

« C’est clairement un exemple d’une organisation privée qui a une mission de service public », résume un professeur de l’Université d’Anvers. Les mutuelles ne se classent ni parmi les sociétés commerciales, en raison de l’absence de but lucratif, ni parmi les asbl. « C’est vraiment une organisation spécifique dont les racines sont dans le 19e siècle et dont la mission historique a été consolidée par la législation actuelle. » Leur régime fiscal découle donc de ce statut particulier.

Le système des mutuelles est également unique dans le paysage européen. « Cela n’empêche cependant pas ce système de fonctionner. En observant les coûts de notre système de santé, on remarque que des assurances santé moins élaborées, opérant sur la base d’assurances privées, engendrent des coûts beaucoup plus élevés pour les citoyens assurés, ainsi que pour le gouvernement, comparativement à ceux que nous avons en Belgique. Ainsi, c’est un système qui demeure économiquement rentable », analyse un professeur en droit de la sécurité sociale.

### Les mutuelles sortent-elles de leur champ de compétence ?

Le régime fiscal différencié des mutuelles suscite des tensions au sein de certains milieux politiques, ainsi que dans le secteur des assurances. Les mutuelles sont accusées de concurrence déloyale envers les compagnies d’assurances, car ces dernières offrent également des assurances complémentaires. Assuralia a d’ores et déjà engagé plusieurs actions en justice pour contester ce régime sans succès.

Freek Louckx insiste sur l’héritage historique des assurances complémentaires au sein des mutuelles : « La logique des années 40 était d’assurer tous les travailleurs et la population pour tous les soins médicaux. Toutefois, des contraintes budgétaires subsistaient. Par conséquent, nous avons permis aux mutuelles de développer une offre de couverture non incluse dans l’assurance obligatoire, avec l’idée que cette dernière pourrait, à terme, s’élargir pour englober toute la population. Or, cet idéal de couverture totale n’a jamais été atteint, si bien que les mutuelles ont conservé leur rôle précurseur en assurant des soins complémentaires non couverts par l’assurance obligatoire. » Une nuance est donc à apporter :

« Ce ne sont donc pas les mutuelles qui entrent en concurrence avec les sociétés commerciales. C’est plutôt l’inverse. »

Cependant, il est à noter que mutuelles et compagnies d’assurances ne sont pas soumises aux mêmes contraintes. La législation oblige les mutuelles à accepter tous les nouveaux affiliés, quel que soit leur profil socio-économique ou leur état de santé. Il n’existe donc aucune sélection ni différenciation tarifaire, ce qui diffère des assurances privées. Un professeur en droit de la sécurité sociale constate : « Pour une société commerciale, il est crucial de pouvoir sélectionner les risques. On vise à obtenir de bons risques, c’est-à-dire des individus en bonne santé et avec des revenus adéquats. D’ailleurs, dans la plupart des cas, ces deux éléments vont de pair. » Ainsi, une personne atteinte d’un cancer souhaitant souscrire une nouvelle assurance hospitalisation aura davantage de difficultés à être acceptée par une compagnie d’assurance privée, car les risques associés à des frais d’hospitalisation élevés sont conséquents. Même si l’assurance accepté son dossier, sa prime sera augmentée proportionnellement au risque, contrairement aux mutuelles.