La fin du statut en Belgique : un sur deux n’est plus fonctionnaire.

En 2025, moins d’un travailleur sur deux (48,7%) des 540.000 travailleurs de la fonction publique a le statut de fonctionnaire. En chiffres absolus, c’est en Flandre, et plus précisément dans l’enseignement flamand, que l’on compte le plus de statutaires avec plus de 160.000.

C’est un indicateur significatif de l’émergence du Mouvement Réformateur sans les socialistes dans l’ensemble des gouvernements : la diminution, voire l’arrêt des nominations de fonctionnaires dans la fonction publique. Ainsi, fin janvier 2025, la ministre wallonne et francophone de la fonction publique, Jacqueline Galant (MR), annonçait la fin du passage au statut pour les agents contractuels aux deux niveaux de pouvoir qu’elle supervise. Au niveau fédéral, le ministre de la Mobilité, Jean-Luc Crucke (Les Engagés), décide également que les nouveaux recrutements de personnel ferroviaire se feront à l’avenir sous le statut de contractuel, dès juin 2026, selon les syndicats qui s’opposent par la grève à cette décision. De plus, un flou persiste au sein de la Fédération Wallonie-Bruxelles, où la majorité ne confirme pas une volonté, perçue par les syndicats, de ne plus nommer les enseignants.

Cependant, les données de l’ONSS relevées en décembre 2024 par l’économiste Philippe Defeyt, et confirmées par Décrypte, laissent peu de place au doute : la mise au statut des fonctionnaires n’est plus automatique depuis longtemps. En 2025, moins d’un salarié sur deux (48,7 %) parmi les 540.000 agents de la fonction publique possède le statut de fonctionnaire, tandis que les autres sont employés (39,8 %) ou ouvriers (11,5 %).

En valeurs absolues, c’est en Flandre, notamment dans l’enseignement flamand, que se concentrent le plus de statuts : plus de 160.000. L’enseignement francophone, quant à lui, en dénombre un peu plus de 90.000, totalisant moins de 100.000 au sein de la Fédération Wallonie-Bruxelles. Les régions bruxelloise et wallonne présentent une faible proportion de fonctionnaires, même si leur nombre augmente considérablement (respectivement + 24,5 % et + 51,3 % en huit ans).

Au total, ces 540.000 agents nommés constituent 13,2 % de l’ensemble des travailleurs du pays, ce qui marque une légère baisse par rapport à 2017 (14,1 %).

Pour appréhender l’origine de cette tendance à la contractualisation de la fonction publique, il faut remonter au début du XXe siècle, où la question du statut optimal pour les agents de l’État commençait à se poser, explique Jonathan de Wilde d’Estmael, avocat spécialisé en droit social et enseignant à l’ULB.

La relation soit contractuelle, où les parties se considèrent théoriquement d’égal à égal, soit la nomination, qui impose un règlement général s’appliquant à tous les fonctionnaires, est examinée. Autrement dit, la nomination impose un règlement unique, sans possibilité de négociation individuelle, tant pour l’État que pour le fonctionnaire.

“On a privilégié une administration d’experts totalement indépendants des politiques, ce qui justifie la stabilité, notamment par la règle prohibant un licenciement à la seule discrétion du pouvoir en place”, explique Jonathan de Wilde d’Estmael.

Avec la grande réforme de Camu, en 1937, sous la forme d’un arrêté royal du 2 octobre 1937, la nomination a été choisie comme étant le meilleur système, malgré de vifs débats qui avaient eu lieu précédemment. “D’une part, cela assure une égalité totale entre tous les fonctionnaires, étant donné que tout le monde est soumis au même règlement et barème, alors qu’un contrat permet des négociations. Ensuite, il offre la possibilité de modifier les règles générales en fonction des besoins changeants de l’administration. Par exemple, en période de crise, il est possible de réduire les salaires de tous les fonctionnaires en un seul acte, alors qu’avec un contrat de travail, il faudrait négocier individuellement avec chaque travailleur. Ainsi, le statut conférait cette force réglementaire et la faculté de modifier à tout moment.”

Néanmoins, ce qui a surtout renforcé la conviction politique de l’époque était la protection que le statut procure contre l’influence politique. “Jusqu’alors, surtout au niveau local, la forme contractuelle permettait à chaque changement de majorité d’assainir l’administration, remplaçant les personnels, un peu à l’américaine. Par conséquent, il a été préféré d’avoir une administration d’experts complètement indépendants des politiques, ce qui justifie la stabilité et la règle interdisant le licenciement selon le bon vouloir du pouvoir en place”.

“L’argument le plus important pour nous, c’est vraiment la garantie pour l’usager d’avoir une continuité dans son service public, même lorsque le paysage politique change au gré des élections. »

Laurent Pirnay, président de la CGSP

Cet argument subsiste encore aujourd’hui, mis en avant par le monde syndical pour défendre le statut dans un environnement politique incertain. « Le statut a été instauré en période de montée de l’extrême droite en Belgique, permettant de protéger l’administration grâce à l’indépendance des agents », affirme Laurent Pirnay, président de la CGSP. « L’argument clé pour nous reste cette garantie pour l’usager de bénéficier d’une continuité du service public, même en période de changement politique. De plus, d’un point de vue démocratique, le statut est une garantie d’indépendance vis-à-vis des perspectives des responsables politiques. »

D’une certaine manière, les arguments et les débats entre 1937 et 2026 sont très similaires. Tandis que le statut est la norme tout au long du XXe siècle, des exceptions commencent à surgir.

Des exceptions apparaissent peu à peu dans les différentes strates de l’État belge, autorisées pour “certaines tâches temporaires, auxiliaires ou spécifiques, notamment celles réalisées par des entreprises privées sous-traitantes”, ce qui permet de passer par un simple contrat de travail, explique Jonathan de Wilde d’Estmael.

Dans les années 70 et 80, alors que le pays fait face à un chômage de masse, les exceptions deviennent plus fréquentes. “L’engagement public sera utilisé comme une mesure pour réduire le chômage, entraînant la conclusion de contrats pour éviter que des individus restent sans emploi”, ajoute le maître de conférences de l’ULB.

“En pratique, il est devenu évident que l’utilisation de ces exceptions avait fini par devenir la règle dans certaines administrations”, constate Jonathan de Wilde d’Estmael.

C’est en 1993 que ces exceptions seront formalisées dans une loi au niveau fédéral. “Cette loi confirme le principe de l’engagement statutaire, tout en énumérant quatre exceptions. La première concerne l’engagement de contractuels pour remplacer un agent malade ou absent. La deuxième porte sur des tâches auxiliaires et spécifiques prédéfinies telles que l’informatique, la restauration ou le gardiennage. La troisième concerne des besoins extraordinaires de main-d’œuvre, par exemple lorsque l’Onem a dû faire face à une augmentation des demandes durant la période du Covid. Enfin, la quatrième permet la forme contractuelle pour des experts de haut niveau”, résume Jonathan de Wilde d’Estmael.

Cependant, il tempère ce propos. “Cela fut théorique. En pratique, il est devenu clair que l’utilisation de ces exceptions était devenue la règle dans certaines administrations. Notamment au sein des OIP (organismes d’intérêt public) régionaux ou des pouvoirs locaux. Le statut est devenu l’exception, tandis que le contrat l’a emporté. Dans certains OIP, la proportion de contractuels atteignait jusqu’à 80 %, alors que la règle, conformément à l’avis du Conseil d’État, demeure le statut. »

Pour expliquer pourquoi, malgré une législation claire, le contrat passe au premier plan à certains niveaux d’administration, l’avocat souligne : “Il est nécessaire de sortir du cadre légal. D’une part, une raison idéologique fait que le statut est perçu comme très connoté socialiste, tandis que le contrat, plus axé sur le ‘nouveau management’, apparaît plus séduisant, assimilable au secteur privé, et donc davantage à droite. Cette dimension idéologique perdure aujourd’hui.”

“D’autre part, une raison plus pertinente concerne le coût des pensions des statutaires. Celles-ci sont financées par chaque niveau de pouvoir, local ou OIP, via des cotisations des statutaires actuels. Les pensions des statutaires sont onéreuses. Plus il y a de retraités, plus la facture s’alourdit. Les OIP et pouvoirs locaux ont alors recours aux contrats pour éviter de générer des ‘futurs pensionnés statutaires’, car les coûts sont exorbitants.”

Ce problème, parfois qualifié de “bombe à retardement” au sein des pouvoirs locaux, reste encore aujourd’hui non résolu. L’État fédéral se voit souvent contraint d’intervenir pour couvrir les dettes de pension des communes ayant embauché un grand nombre de fonctionnaires dans le passé.

Cette préoccupation n’a donc pas disparu, tout comme le style de gestion qui s’oppose à une vision parfois jugée obsolète de la fonction publique. C’est l’argument que met en avant Jacqueline Galant pour promouvoir le modèle contractuel. « La fin de la statutarisation est la première étape vers une fonction publique plus moderne, plus agile et plus égalitaire. Nous visons à améliorer le fonctionnement de notre administration tout en valorisant tous les agents qui la composent », affirme-t-elle.

Un des éléments qui illustre l’avantage de cette flexibilité managériale est la gestion des collaborateurs.

“Il est vrai que mener une procédure disciplinaire contre un fonctionnaire statutaire est complexe et chronophage, alors qu’il est plus simple de licencier un contractuel,” indique Jonathan de Wilde. “Même si un travailleur conteste son licenciement, le contractuel recevra des indemnités au tribunal du travail, mais quittera son emploi, tandis qu’un fonctionnaire statutaire pourrait obtenir sa réintégration auprès du Conseil d’État. Ainsi, dans les réformes actuelles, il y a également une volonté de faciliter le licenciement d’individus jugés non performants, pour des raisons justifiées ou non. Le contrat facilite nettement ce processus par rapport au statut.”

Cet argument, bien qu’il soit souvent utilisé, est contesté par la CGSP. “Il existe toute une série de règles disciplinaires applicables aux agents de la fonction publique. Affirmer que les agents bénéficient d’une protection excessive et qu’ils sont intouchables est faux”, déclare Laurent Pirnay, son président.

Concernant la flexibilité, Jean-François Husson, professeur à l’UCLouvain et spécialiste des finances communales, souligne également qu’il y a un manque d’agilité à l’entrée dans la fonction publique. “Le recrutement dans la fonction publique peut prendre plusieurs mois, voire parfois un ou deux ans, ce qui est totalement irréaliste. Ne pourrait-on pas trouver un moyen d’accélérer les choses ? Mais dans les deux cas (embauche et licenciement), ne peut-on pas envisager des modifications au sein du statut lui-même ? », interroge-t-il. “Actuellement, il peut exister deux personnes occupant le même poste, âge semblable, mais en raison de parcours différents, l’une est contractuelle et l’autre est statutaire. Faut-il rapprocher les statutaires des contractuels, ou bien l’inverse, en ajustant certaines conditions ?”

Ce sujet soulève des questions idéologiques, déjà présentes lors de la réforme Camu de 1937. Jonathan de Wilde explique : “À ce moment-là, il existait un certain consensus selon lequel le fonctionnaire était le représentant de l’autorité de l’État et devait par conséquent être sous statut. Cependant, autour de ces fonctions régaliennes, des tâches sans exécution de la puissance publique émergent, et certains soutiennent qu’elles ne se distinguent pas fondamentalement des emplois privés, justifiant ainsi l’attribution d’un statut distinct.”

Une philosophie que suit le gouvernement Arizona veut faire du contrat la norme, tout en préservant le statut pour ces fonctions régaliennes, chargées d’exercer l’autorité de l’État. « Cette vision m’inquiète », répond Laurent Pirnay, président de la CGSP, « car cela suggérerait que la qualité du service aux citoyens ne devrait pas être garantie dans tous les services publics. Par exemple, la mission des enseignants ou des soignants ne serait pas jugée essentielle. Il est impératif que ces professionnels puissent exercer leur métier de manière optimale, et le statut représente cette garantie. De plus, qu’est-ce qui nous assure qu’à l’avenir, alors que nous protégeons actuellement les fonctions régaliennes, la perspective d’une disparition du statut dans ces fonctions pourrait également se matérialiser un jour ? »

La crainte exprimée par la CGSP reste donc celle d’une éventuelle abolition totale du statut. Cette problématique soulève une question idéologique souterraine. “Nombreux sont ceux qui se demandent s’il est encore justifié d’avoir un statut avec des règles distinctes pour le secteur public et le secteur privé. N’est-ce pas une réalité que tous ces individus se rendent chaque jour au travail de manière similaire ? Pourquoi l’un devrait-il bénéficier d’une pension supérieure par rapport à l’autre, tout en ayant des rémunérations différentes ? C’est une approche plutôt libérale qui prône l’harmonisation à tous les niveaux, tandis que d’autres, plus protectionnistes, estiment nécessaire de garantir l’indépendance de l’administration et des droits acquis.”

En tout cas, les règles du jeu évoluent. Les divers gouvernements belges adoptent une approche convergente visant à réduire le nombre de fonctionnaires. Une tendance, comme l’indiquent les chiffres, qui n’est pas nouvelle dans l’histoire de la fonction publique belge. Reste à déterminer comment ces règles seront concrètement adaptées pour les travailleurs actuels. “Si on modifie les règles et qu’on les applique aux nouveaux arrivants, le principe est clair : cela ne changera rien pour ceux déjà nommés. En revanche, ceux âgés de 45 à 66 ans, ayant choisi de travailler dans la fonction publique dans l’optique d’une nomination éventuelle et d’une meilleure pension, risquent d’être impactés de manière significative par ces changements de règles », note Jean-François Husson de l’UCLouvain.