Réformer le statut unique des mutuelles : un système rentable ?

Les mutuelles naissent au 19e siècle en pleine révolution industrielle, lorsque des ouvriers et ouvrières décident d’ouvrir des cagnottes de solidarité pour soutenir les familles des collègues qui tombent malades ou qui décèdent. L’origine des mutuelles est donc populaire et sur base volontaire : tout le monde n’a pas les moyens d’y participer.

Les mutuelles apparaissent au 19e siècle, en pleine révolution industrielle. Des ouvriers et ouvrières choisissent de créer des cagnottes de solidarité pour venir en aide aux familles des collègues tombés malades ou décédés. Ces dispositifs sont appelés « caisses de secours mutuels ». Au fil du temps, ces cagnottes se structurent autour des fondements de la société de l’époque : les paroisses pour le monde chrétien et les syndicats pour le monde socialiste.

Les mutuelles ont donc une origine populaire, reposant sur le volontariat : tout le monde n’est pas en mesure d’y participer. « Au début, la relation avec l’État belge était marquée par une grande méfiance, et même une hostilité, en raison de leur lien avec le mouvement émancipatoire des travailleurs, qui n’était pas bien accueilli dans l’état libéral de l’époque, » souligne Freek Louckx.

### Une confiance progressive de l’État

Dans un premier temps, les premières législations relatives aux mutuelles visent à contrôler ces organisations. Cependant, au fil des années, l’État commence à reconnaître les bienfaits de ces caisses de solidarité. Les régions où les caisses de secours mutuels fonctionnent efficacement connaissent une certaine paix sociale. Par conséquent, l’État change de stratégie et soutient ces organisations à travers des subventions tout en maintenant un certain contrôle. Nous sommes en 1894.

Peu à peu, les différentes caisses de solidarité s’unissent selon leurs courants philosophiques : l’union des mutualités chrétiennes, neutres, socialistes et enfin libres en 1914.

### Le passage à l’assurance obligatoire

À la fin de la Seconde Guerre mondiale, un arrêté-loi est signé à Bruxelles, établissant les principes de la sécurité sociale belge. Une assurance santé obligatoire est instaurée pour couvrir les périodes d’incapacité et de maladie des travailleurs, ainsi que les congés de maternité. C’est aux mutuelles que l’application de cette assurance est confiée. Cette évolution marque un changement de paradigme : on passe d’un principe de solidarité créé par le peuple sur base volontaire à une assurance obligatoire administrée par l’État.

« L’ambition du gouvernement à cette époque était encore beaucoup plus large : l’objectif était de couvrir l’ensemble de la population pour les soins de santé. Mais nous avons commencé modestement avec les travailleurs salariés, » explique Freek Louckx. Limitée par des contraintes budgétaires, cette approche évoluera vers une assurance de base qui ne couvrira pas tous les frais, accompagnée d’assurances complémentaires, initialement proposées uniquement par les mutuelles.

### Promouvoir le bien-être sans but lucratif

Le rôle juridique des mutuelles sera finalement confirmé par la loi de 1990, qui établit leur statut unique : « Les mutualités sont des associations de personnes physiques qui, dans un esprit de prévoyance, d’assistance mutuelle et de solidarité, ont pour but de promouvoir le bien-être physique, psychique et social. Elles exercent leurs activités sans but lucratif. »

« C’est clairement un exemple d’une organisation privée ayant une mission de service public, » résume un professeur de l’Université d’Anvers. Les mutuelles ne rentrent en effet ni dans la catégorie des sociétés, puisqu’elles n’ont pas de but commercial, ni dans celle des associations sans but lucratif. « C’est vraiment une organisation spécifique dont les racines remontent au 19e siècle et dont la mission historique a été consolidée par la législation actuelle. » Leur régime fiscal découle donc de ce statut particulier.

Le système des mutuelles est aussi assez unique dans le paysage européen. « Cela n’empêche pas que ce système fonctionne. Si l’on observe les coûts de notre système de santé, on constate que des assurances soins de santé moins élaborées, basées principalement sur une assurance privée, entraînent des coûts, tant pour les citoyens assurés que pour le gouvernement, beaucoup plus élevés que ceux du système belge. Il s’agit donc d’un système qui reste économiquement viable, » analyse le professeur en droit de la sécurité sociale.

### Les mutuelles sortent-elles de leur champ de compétence ?

Le régime fiscal particulier des mutuelles suscite des inquiétudes au sein d’une partie de la classe politique ainsi que du secteur des assurances. Les mutuelles sont accusées de créer une concurrence déloyale envers les compagnies d’assurances, car ces deux entités proposent des couvertures d’assurance complémentaires. Assuralia a d’ailleurs engagé plusieurs actions en justice pour dénoncer ce régime différencié, sans succès.

Freek Louckx souligne cependant l’héritage historique des assurances complémentaires au sein des mutuelles : « La logique dans les années 40 était de vouloir couvrir tous les travailleurs et la population pour tous les soins médicaux. Toutefois, il y avait des contraintes budgétaires. Ainsi, il a été décidé d’autoriser les mutuelles à créer une offre de couverture non comprises dans l’assurance obligatoire, en pensant que cette dernière pourrait s’étendre pour couvrir l’ensemble de la population. Cependant, cet objectif de couverture totale n’a jamais été atteint, ce qui a permis aux mutuelles de maintenir leur rôle d’assureur complémentaire pour des soins non couverts par l’assurance obligatoire. » Il y a donc une grande nuance à faire :

« Ce ne sont donc pas les mutuelles qui entrent en concurrence avec les sociétés commerciales. C’est plutôt l’inverse. »

Cependant, mutuelles et compagnies d’assurances ne sont pas soumises aux mêmes contraintes. La loi impose aux mutuelles d’accepter tous les nouveaux adhérents, quel que soit leur profil socio-économique ou leur état de santé. Il n’y a donc pas de sélection ni de différenciation tarifaire, contrairement aux assurances privées. Selon le professeur en droit de la sécurité sociale : « Pour une société commerciale, il est crucial de pouvoir sélectionner les risques. Elles recherchent des clients en bonne santé et financièrement stables. En effet, dans la plupart des cas, ces deux éléments sont liés. » Ainsi, un patient souffrant d’un cancer ayant besoin d’une nouvelle assurance hospitalisation aura plus de difficultés à être accepté par une compagnie d’assurance privée, en raison des risques élevés de frais d’hospitalisation. Même si l’assurance examine son dossier, sa prime sera augmentée en fonction de ces risques, ce que les mutuelles évitent.

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