Guerre en Ukraine : l’Europe finance Kiev sans saisir les avoirs russes.

Les Européens débloquent 90 milliards d’euros pour l’Ukraine sans recourir aux avoirs russes bloqués chez Euroclear, une chambre de compensation établie en Belgique. L’accord est historique, car c’est la deuxième fois seulement que l’Union européenne décide d’un tel emprunt pour aider un pays tiers, la première fois étant pour payer le plan de relance après la pandémie.

Le Premier ministre Bart De Wever a réussi à convaincre ses homologues européens : 90 milliards d’euros seront débloqués pour l’Ukraine sans recourir aux avoirs russes gelés chez Euroclear, une chambre de compensation située en Belgique. Cette décision a été prise faute d’accord sur une solution inédite et risquée, non prévue par le droit international.

Il s’agit d’un prêt à taux zéro, financé par le budget de l’Union européenne, que l’Ukraine devra rembourser seulement si la Russie lui paie des réparations.

Le temps pressait ; il était impératif de trouver une solution avant la fin de l’année, sinon l’Ukraine risquait de manquer de ressources dès le premier trimestre 2026, après la réduction de l’aide américaine.

Bart De Wever demandait à ses partenaires des garanties quasi illimitées pour se prémunir contre un remboursement anticipé ou des représailles de la part de la Russie. Pour lui, cela était trop risqué. « Je peux bien sûr faire des compromis, mais sur un certain nombre de points qui menacent la sécurité financière de l’Europe et de la Belgique, ce n’est pas possible. Que cela soit très clair. Impossible, » a-t-il déclaré.

**Victoire belge ou celle d’une majorité silencieuse ?**

La Belgique allait-elle bloquer tout le processus européen ? Non, au début de ce sommet de fin d’année, le président du Conseil européen, Antonio Costa, avait averti que le sommet pourrait durer, qu’une solution était nécessaire, et qu’il était important de prendre en compte les demandes belges.

Le « prêt de réparation », qui consistait à utiliser les avoirs russes gelés en Europe pour financer cette avance à l’Ukraine, semblait être l’unique solution soutenue par l’Europe, particulièrement par l’Allemagne.

Cependant, au cours de cette longue journée de jeudi, la situation a complètement changé.

L’opposition belge cachait en réalité des réticences d’autres États membres, qui ont progressivement émergé durant ce sommet européen de fin d’année.

L’Italie a rapidement affiché son soutien à la position belge. D’autres pays, tels que Malte et la Bulgarie, soutenaient également le refus belge d’accéder aux fonds souverains russes bloqués en Belgique. Au total, 8 ou 9 pays ne souhaitaient pas cette solution, qui consisterait à s’emparer des avoirs d’un autre État, en l’occurrence la Russie. Une majorité silencieuse a ainsi fini par se manifester au cours de cette journée.

Pour Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne, la situation n’était peut-être pas totalement surprenante. Si elle maintenait que le prêt de réparation était la seule solution, elle avait pris conscience cette semaine que l’orientation changeait et, dès mercredi au Parlement européen, elle a commencé à envisager une autre approche.

Au fur et à mesure que le sommet avançait, la possibilité d’utiliser l’argent russe bloqué disparaissait. Un document de deux pages, identifiant les problèmes juridiques soulevés, a circulé parmi les chefs d’État et de gouvernement, représentant un coup dur pour la proposition de la Commission.

Lorsque la nuit est tombée sur Bruxelles, il est devenu évident qu’aucune majorité ne se dessinait au sommet pour cette option. Il a donc fallu envisager la possibilité d’un emprunt classique, commun à l’ensemble des Européens, sans toucher aux avoirs russes, ce qui évitait les risques juridiques, budgétaires et les perturbations financières pour Euroclear.

C’est sur cette solution que l’on s’est finalement accordé en fin de journée, bien qu’elle ne soit pas celle que l’Allemagne ou les Pays-Bas voulaient, étant opposés à l’idée d’un nouvel endettement commun.

**Le poil à gratter hongrois**

Un aspect à régler était que la Hongrie, sous Viktor Orbán, était catégoriquement opposée à tout financement accordé à l’Ukraine. D’autres États membres se rangeaient également derrière Budapest, en particulier ceux du groupe des « V4 », une coalition de pays d’Europe centrale. Il a donc fallu faire preuve d’ingéniosité pour proposer un cadre acceptable pour la Hongrie.

La coopération renforcée a permis à 24 États membres, sans la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque, d’avancer sans ceux qui ne souhaitent pas financer l’Ukraine.

Le Premier ministre hongrois a rejeté l’idée d’un emprunt commun européen, affirmant que « les Ukrainiens ne seront jamais capables de rembourser ce prêt ». Cet argument a été relayé par le Premier ministre slovaque Robert Fico et le Premier ministre tchèque Andrej Babis, qui a récemment été reconduit dans ses fonctions. Viktor Orbán se félicitait alors que « le groupe de Visegrád s’est reformé », oubliant toutefois que la Pologne, quatrième membre du groupe, se situait désormais dans l’autre camp, celui qui désire aider l’Ukraine.

**Stratégo européen**

Marianne Dony, professeur honoraire en droit européen à l’ULB, décrit cette dynamique : « À partir du moment où on s’est rendu compte qu’il y avait d’autres États, comme l’Italie, qui s’étaient joints à la Belgique, on s’est dit, pour convaincre les trois autres pays d’accepter cette décision à l’unanimité, nous allons leur proposer une coopération renforcée. L’Union européenne va prêter de l’argent, mais vous n’allez pas participer à ce budget. »

« On est en présence d’un véritable Stratégo européen, » analyse Anne Dony. « C’est un assouplissement assez important de la position de la Hongrie, qui aurait pu s’opposer, même si on lui garantissait qu’elle n’y participerait pas… L’Allemagne et la Hongrie ont été les deux pays qui ont fait le plus de concessions lors de ce Conseil européen. »

Le magazine en ligne Politico voit également cela comme une victoire pour les eurosceptiques, chacun trouvant des raisons de se réjouir.

**Un accord pour le dîner**

Le plan était prêt jeudi soir. Tous les autres points à l’ordre du jour ayant été abordés, il a pu être présenté vers 21 heures lors du dîner des chefs d’État et de gouvernement, sans téléphone à disposition ni conseillers. Trois heures plus tard, l’accord était finalisé.

Bart De Wever s’en félicite : « Nous sommes parvenus à une solution que chacun peut soutenir. Cela nous a pris un peu de temps. C’est l’Europe. Mais aujourd’hui, chacun peut quitter cette salle de réunion la tête haute. Je pense que l’Ukraine a gagné. Elle a obtenu le financement urgent, prévisible et fiable dont elle a besoin pour les deux prochaines années, basé sur un emprunt de l’Union européenne sur les marchés de capitaux, garanti par la marge de manœuvre du budget de l’Union européenne. Ce n’est pas un montage fragile. C’est une solution européenne stable, juridiquement solide et financièrement crédible. »

Bart De Wever a donc triomphé. « Sans tambours ni trompettes, » ajoute son ministre des Affaires étrangères, Maxime Prévot : « Je pense que le Premier ministre, qui a la victoire modeste mais a joué un rôle déterminant dans cette belle réussite aux côtés de notre diplomatie, a pu convaincre, nous avons pu convaincre ces derniers jours, lui plus encore ces dernières heures, nos différents collègues de toute la complexité, de toute la dangerosité du prêt de réparation qui était initialement envisagé par la Commission. Au fil du temps, les chefs d’État et de gouvernement ont pris conscience des nombreuses alertes sur le tableau de bord. »

**Un emprunt historique**

Cet accord est historique, car c’est la deuxième fois seulement que l’Union européenne décide d’un tel emprunt, se mobilisant pour soutenir un pays tiers, la première fois étant pour financer le plan de relance après la pandémie.

« Cette garantie de 90 milliards d’euros à un autre pays pour les deux prochaines années, je ne crois pas que cela ait jamais été fait dans notre histoire, » déclare la Première ministre danoise Mette Frederiksen, dont le pays assure la présidence du Conseil de l’Union jusqu’à la fin de l’année.